Un mercado legal a la uruguaya
Vigente desde fines de 2013, la experiencia de legalización del cannabis en Uruguay ha seguido un camino singular. El proyecto de ley surgió de un paquete de medidas orientado a mejorar los desempeños en materia de seguridad pública[1], y terminó siendo una ley que integró también objetivos de descriminalización, derechos de los usuarios y salud pública.
La reforma de 2013 estableció tres mecanismos de acceso para los consumidores de cannabis: el autocultivo, los clubes de cannabis y la venta en farmacias. Estas tres vías de acceso se pusieron en funcionamiento en etapas, no libres de dificultades. La venta en farmacias tuvo problemas en su implementación: stock insuficiente para satisfacer la demanda, largas filas y la imposibilidad de aceptar medios electrónicos de pago, así como una cobertura desigual en el territorio de los puntos de expendio legales.
A diferencia de otros países que comenzaron sus procesos de legalización por el cannabis medicinal (como Canadá y algunos estados de EE.UU, por ejemplo), en Uruguay la secuencia fue diferente. Si bien la ley de 2013 previó en su formulación tanto la regulación del cannabis recreativo como el medicinal y el industrial, la implementación comenzó por el uso recreativo o no médico: los clubes y el autocultivo comenzaron a funcionar en 2014 y la venta en farmacias en 2017, mientras que la primera licencia de cultivo de cannabis medicinal se otorgó en 2017 y comenzó a afianzarse este proceso recién en 2019 (Zeballos et al. 2020).
En el modelo uruguayo el Estado está presente en todas las etapas del proceso, desde la producción hasta la comercialización. Esta característica llevó a que algunos investigadores hayan denominado a la regulación uruguaya como “a middle-ground option” (Cerdá y Kilmer, 2017), por no ser un modelo orientado al mercado. Este marco regulatorio tan ambicioso, introdujo un sistema de registro obligatorio que se transformó en una de las medidas más controvertidas del modelo uruguayo. Según la normativa vigente, los usuarios deben optar por una de las tres vías legales, mutuamente excluyentes, y registrarse en una oficina del Correo Uruguayo demostrando mayoría de edad y residencia en el país. De esta forma, todos los consumidores que participan del mercado legal están registrados ante el IRCCA. La información del registro fue clasificada como “sensible” según la Ley 18.331.
Los datos más recientes, de julio de 2022, contabilizan 70.831 usuarios registrados en los tres mecanismos (70% como adquirentes en farmacias, 20% como autocultivadores y 10% como miembros de clubes cannábicos)[2]. El número de usuarios registrados ha crecido de manera sostenida desde 2017. Aún así, esto representa sólo una porción de la demanda. Según estimaciones del IRCCA para diciembre de 2021, el mercado legal alcanzaba al 27% de la demanda de cannabis[3] (IRCCA, 2022). Entonces, ¿qué sugieren estos datos? Si los últimos datos disponibles de la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas (2019) de la Junta Nacional de Drogas confirman un crecimiento sostenido del consumo de cannabis desde 2001 en adelante, significa que una parte mayoritaria de los consumidores de cannabis siguen accediendo por fuera de los mecanismos legales, por las vías ilegales tradicionales o por nuevas formas de distribución.
Un mercado fracturado en tres: mercado legal, ilegal y mercado gris
Con objetivos argumentales, permítasenos una obviedad: la regulación del cannabis creó un mercado legal pero no eliminó al mercado ilegal. Sin adentrarnos en tierras de economistas, lo que introdujo la regulación en definitiva fue una competencia de mercados. El mercado ilegal no desaparece, entre otras razones, porque la marihuana es sólo una parte del mercado de drogas. Por tanto, continúa existiendo un mercado “negro” de comercialización de cannabis pero que comienza a mostrar indicios de estrategias de adaptación a la legalidad. Una pista de esta respuesta del mercado ilegal nos la ofrecen algunas noticias sobre incautaciones de drogas en estos últimos años, donde comienzan a aparecer flores de cannabis o “cogollos” conviviendo con la marihuana prensada tan común antes de la legalización y, por supuesto, con el resto de las drogas que conforman la oferta del mercado ilegal.
Evidencia preliminar de diferentes fuentes indica que, los usuarios utilizan mecanismos de diferentes mercados indistintamente. Esto se da porque una parte de los consumidores registrados se han transformado en proveedores para usuarios que por diferentes razones han decidido no registrarse o usuarios que utilizan vías complementarias de acceso además de las legales. El último reporte del IRCCA (2022) indica que tanto los autocultivadores como los miembros de clubes comparten su cannabis con 1.3 personas en promedio, mientras que los adquirentes en farmacia lo usan con 1 persona. En la misma línea, un análisis específico sobre autocultivadores muestra que el 15% de ellos comparte sus excedentes con amigos, y el 4% los vende (Aguiar y Musto, 2022). También, un estudio sobre clubes cannábicos muestra que muchos de sus socios comparten el cannabis que reciben mensualmente (Pardal et al., 2019). Esto puede explicarse por distintos motivos. Primero, como es evidente, el consumo de cannabis se caracteriza por ser una actividad social y compartida. Segundo, los máximos de 40 grs. aplicados a farmacias y clubes de cannabis, pueden generar sobre-stock en usuarios que no llegan a consumir esa cantidad mensualmente.
Por otro lado, están quienes compran directamente en el mercado ilegal, ya sea a los dealers de siempre, o en las bocas de venta de droga. Una parte de los usuarios mantiene contactos con el mercado ilegal. Por último, otros consumidores acceden a través de nuevas modalidades, algunas de ellas que podríamos llamar “grises». En definitiva, podemos afirmar con niveles de certeza razonables que existe y se expande un mercado gris que surge a partir de la legalización del cannabis en Uruguay. Pero, ¿qué es un mercado gris? A continuación presentamos hipótesis y avances de investigación en esta línea.
Entre el blanco y el negro, los matices: cómo definir un mercado gris
Intuitivamente, el mercado gris consiste en una intersección particular entre el mercado legal e ilegal. Algunos autores lo han caracterizado como el mercado en el que el cannabis se produce legalmente pero se distribuye mediante mecanismos ilegales (Galain, 2016; Baudean, 2021). Aunque normativamente estas conductas son penalmente sancionables, en los hechos múltiples situaciones pueden ser catalogadas como “grises”, con distintos niveles de gravedad.
Una primera hipótesis de trabajo es que este mercado gris se nutre principalmente de excedentes de adquirentes de farmacias, auto-cultivadores, de miembros de clubes y de los propios clubes de cannabis. Si bien siempre existieron mecanismos de suministro a través de amigos o conocidos que, no siendo propiamente dealers, distribuían cannabis a sus círculos cercanos de consumidores, sin beneficio económico o con beneficios muy reducidos (Lenton et al., 2015). Estos mecanismos de “social supply” hoy también existen y adoptan nuevas formas. Lo que resulta interesante analizar es por qué, en un contexto de opciones legales, continúa siendo una de las principales formas de acceso. En este sentido, los topes rígidos a la producción y distribución de estas vías, podría promover el desarrollo de mecanismos de distribución por fuera de la regulación. Asimismo, la propia existencia del registro -medida tan controversial- puede estar alejando a los consumidores de volverse estrictamente legales. El “social supply”, o los mecanismos de acceso “grises”, pueden ser la forma que encuentran estos consumidores de acceder al cannabis de origen regulado sin necesidad de “pagar los costos” de la normativa.
Una segunda hipótesis tiene que ver con la calidad del producto. Mientras que los autocultivadores registrados -en general personas con expertise en el cultivo y cosecha de cannabis- y los miembros de clubes acceden a cannabis de alta calidad, de múltiples variedades y con altos porcentajes de THC, los adquirentes en farmacias acceden a un cannabis limitado en sus variedades y con niveles mucho más bajos de THC (hasta 9%, actualmente). De acuerdo a una reciente encuesta realizada por el IRCCA a esta población, el 60% manifiesta que está disconforme con el “pegue” del producto. Esto podría generar que la demanda por cannabis de mejor calidad no pueda ser satisfecha por la regulación y encuentre un nicho en mecanismos “grises”.
Desafíos de la legalización: efectos esperados y no esperados
En la experiencia internacional, una de las principales motivaciones para legalizar el cannabis es desterrar el mercado ilegal tradicional. Aún así, la evidencia indica que esto nunca se logra por completo (Meadows, 2019). En este sentido, el surgimiento de mercados grises es una noticia “gris”, valga la redundancia. Por un lado, implica desafíos para esta ley que aún no logra captar a todos los usuarios de cannabis a través de sus tres mecanismos legales. Por otro lado, sí parece haber alejado a los consumidores de los mecanismos más violentos de venta de drogas quienes, además, están accediendo a cannabis de mejor calidad, en su mayoría con menos efectos negativos en su salud y con más información sobre la sustancia.
La evidencia preliminar indica que este movimiento de usuarios hacia el mercado gris en Uruguay sí ha tenido consecuencias positivas en términos de contacto con la criminalidad: cada vez menos usuarios compran cannabis en “bocas” o a dealers. De acuerdo a un estudio con consumidores frecuentes de cannabis de Montevideo del proyecto LAMRI[4], que consistió en una encuesta en 2014 y otra en 2017, el porcentaje de usuarios que accedían por estás vías se redujo de 78% a 41%. Si bien esto no implica causalidad, la reducción es temporalmente coincidente con la expansión de la regulación. Alejar a los consumidores del narcotráfico, y la violencia vinculada a éste, era uno de los principales objetivos de la regulación.
La discusión sobre la aparición de mercados grises no es exclusiva de Uruguay, sino que prolifera en todo el mundo a medida que más territorios están aprobando políticas pro-cannabis. Por ejemplo, Meadows (2019) describe situaciones de mercado gris en varios estados de EE. UU. En Colorado, muchas organizaciones criminales cultivaban cannabis y lo traficaban a estados donde todavía es ilegal. Debido a esto, el gobierno limitó la cantidad de plantas por hogar de 99 a 12 en 2017. En los estados de Oregon y Washington, un problema de exceso de oferta empujó a los productores a vender su producción a vendedores ilegales o exportarla ilegalmente a otros estados. Además, la provincia canadiense de Columbia Británica ha experimentado un crecimiento significativo del mercado gris, ya que las tiendas no pueden tener deliveries, pero muchas lo hacen de todos modos (Brown, 2020; Cain, 2019).
Lo que, hasta ahora, parece una singularidad uruguaya es la implementación de una política de cannabis cargada de regulación. Los límites a las cantidades y la producción, la existencia del registro, las vías excluyentes, las restricciones al cannabis dispensado en farmacias, entre otros, pueden estar funcionando como desincentivos a la expansión del mercado legal y, más aún, favoreciendo el crecimiento de un mercado gris. La regulación del cannabis en Uruguay introdujo competencia de mercados, que funcionan con reglas e incentivos diferentes. Comprender las interacciones entre esos mercados y qué comportamientos adoptan los consumidores se torna crucial para enfrentar los desafíos de implementación que aún presenta la regulación del cannabis en Uruguay.
Artículo de Eliana Álvarez, Lorena Repetto y Rosario Queirolo publicado en «Razones y personas».